2023年7月,生态环境部对《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》(发改气候〔2012〕)1668号进行修订后形成新的《温室气体自愿减排交易管理办法(试行)》文件,并公开征求意见。2023年10月19日,生态环境部、市场监管总局联合发布《温室气体自愿减排交易管理办法(试行)》(以下简称《办法》)。随即生态环境部发布《温室气体自愿减排项目方法学 造林碳汇(CCER-14-001-V01)》等4项方法学的通知、《关于全国温室气体自愿减排交易市场有关工作事项安排的通告》等相关文件。这是我国CCER备案自2017年暂停后的重新启动,标志着我国碳交易市场的发展迈出了重要的一步。

解读《温室气体自愿减排交易管理办法(试行)》((2023年10月19日生态环境部、市场监管总局令第31号)(简称《办法》),需要将《关于全国温室气体自愿减排交易市场有关工作事项安排的通告》、关于印发《温室气体自愿减排项目方法学 造林碳汇(CCER-14-001-V01)》等4项方法学的通知(环办气候函〔2023〕343号)、《温室气体自愿减排项目设计与实施指南》(2023年11月)、《温室气体自愿减排交易和结算规则(试行)》(2023年11月)等文件结合起来理解。本文将结合这几个文件对该《办法》进行深入解读。

一、背景与意义

随着全球气候变化的加剧,各国纷纷出台政策推动低碳经济发展。我国作为全球最大的温室气体排放国之一,积极应对气候变化,推动绿色低碳发展已成为国家战略。

碳减排量交易是为促进全球温室气体减排,减少全球二氧化碳排放所采用的市场机制。1997年12月《京都议定书》确定以市场机制作为解决二氧化碳为代表的温室气体减排问题的新路径,二氧化碳排放权成为一种商品,从而形成了碳减排量交易,也称碳交易。碳交易约定了三种排减机制:清洁发展机制(Clean Development Mechanism,CDM)、联合履行(Joint Implementation,JI)、排放交易(Emissions Trade,ET)。三种机制下形成了两种交易型态:配额型交易(Allowance-based transactions)和项目型交易(Project-based transactions)。按照不同的交易型态,碳交易市场又分为强制碳市场和自愿碳市场,强制碳市场主要为配额交易,自愿碳市场则是没有履约义务的主体自愿购买项目减排量,即碳信用(Carbon Credit),以实现自身碳中和所形成的市场,也是目前一般企业所能够参与的碳市场。

自愿碳市场是强制碳市场的重要补充,自愿碳市场的机制目前主要由三部分组成:各国国内自愿机制、国际碳减排机制(包括清洁发展机制(CDM)和国际航空碳抵消和减排计划(CORSIA))以及第三方独立自愿减排机制(包括核证减排标准(VCS)、黄金标准(GS)、美国碳注册登记处(ACR)、美国气候行动储备方案(CAR)等)。通过以上三类机制核证并签发的碳减排量可成为碳信用在市场上流通,1单位碳信用相当于1吨二氧化碳排放量。目前,以核证减排标准(Verified Carbon Standard, VCS)为代表的第三方独立自愿减排机制已成为自愿碳市场的主要代表性机制。

中国核证自愿减排量(China Certified Emission Reduction,简称CCER),即为我国温室气体自愿减排交易的主要交易产品,作为为全社会提供的一种高质量、可交易的公共产品,可用于抵销全国碳排放权交易市场和地方碳排放权交易市场碳排放配额清缴、大型活动碳中和、抵销企业温室气体排放等用途。

我国温室气体自愿减排交易自2015年启动以来,由于多种因素影响,于2017年3月14日起暂缓受理CCER项目备案申请。本次《办法》发布的同时发布了《关于全国温室气体自愿减排交易市场有关工作事项安排的通告》、关于印发《温室气体自愿减排项目方法学 造林碳汇(CCER-14-001-V01)》等4项方法学的通知(环办气候函〔2023〕343号)、《温室气体自愿减排项目设计与实施指南》(2023年11月)、《温室气体自愿减排交易和结算规则(试行)》(2023年11月)等文件,意味着我国自愿碳交易市场在进一步规范后重新启动。

《办法》明确了自愿减排交易的市场导向原则,意味着,我国重新启动的自愿碳减排交易将更加有利于激发市场活力,有助于提高企业参与温室气体减排的积极性。通过自愿减排交易,企业可以通过出售碳排放权获得经济利益,从而激励企业采取更加环保的生产方式,推动绿色低碳发展。

二、主要内容解读

(一)适用范围

《办法》适用于在全国范围内开展的温室气体自愿减排交易活动,以及相关活动的监督管理,都受到本《办法》的规范和管理。

(二)名词解释

1.温室气体自愿减排项目方法学:项目方法学类似于技术规范或相关标准,是证明项目符合自愿减排的相关规则以及获取减排量的可选用的方法,是相关领域自愿减排项目审定、实施与减排量核算、核查的依据,规定了适用条件、减排量核算方法、监测方法、项目审定与减排量核查要求等内容,并明确可申请项目减排量登记的时间期限。

2.唯一性:《办法》原文,是指项目未参与其他温室气体减排交易机制,不存在项目重复认定或者减排量重复计算的情形。

3.额外性:《办法》原文,是指作为温室气体自愿减排项目实施时,与能够提供同等产品和服务的其他替代方案相比,在内部收益率财务指标等方面不是最佳选择,存在融资、关键技术等方面的障碍,但是作为自愿减排项目实施有助于克服上述障碍,并且相较于相关项目方法学确定的基准线情景,具有额外的减排效果,即项目的温室气体排放量低于基准线排放量,或者温室气体清除量高于基准线清除量。

理解额外性是理解温室气体减排机制的关键。1997 年《京都议定书》清洁发展机制(CDM)提出的额外性指发达国家通过提供技术、资金等方式在发展中国家所设立项目的减排量,需要相较于发展中国家自行建设相应项目的减排量而言更低,即产生了额外的减排量。

《办法》明确的额外性实质上有两层意思:一是项目具有减排效益,但不具有经济效益,因而,在正常商业规则下人们没有动力和意愿去实施,而当有减排机制激励时就会产生实施动力,从而,实现了碳减排效益,这部分效益从本质上来说是额外产生的;二是项目产生的减排效益是相对于基准线而言,额外减少的排放量。

商业上完全可行且具有市场竞争力的项目,财务上可行、不存在融资、关键技术、技术人员等影响项目作为商业项目实施的障碍,即使不采用减排机制激励也会有被实施的动力,因而不具有额外性。如果不具有额外性的项目获得减排指标,会导致两种情况发生:一是如果购买者将这些减排指标用于履行强制减排义务,就会导致其实际没有减排,但表面上看起来已经履行了减排义务,并实质上增加了相应数额的排放量;二是如果购买者将这些减排指标用于履行社会责任,就可能导致企业履行社会责任所依赖的外部努力的质量是存疑的,从而存在虚假宣传的可能。

更加通俗一点讲,所谓具有额外性,前提必须是人为努力取得的减排量,像原始森林和海洋等自然产生的碳汇就不能开发为可交易的自愿减排量。

4.保守性:《办法》原文,是指在温室气体自愿减排项目减排量核算或者核查过程中,如果缺少有效的技术手段或者技术规范要求,存在一定的不确定性,难以对相关参数、技术路径进行精准判断时,应当采用保守方式进行估计、取值等,确保项目减排量不被过高计算。

(三)参与主体

1.涉及的政府部门、相关机构

(1)国家生态环境部,主导全国温室气体自愿减排交易活动,履行6项职责:① 建设全国温室气体自愿减排交易市场;② 制定全国温室气体自愿减排交易及相关活动的管理要求和技术规范;③ 对全国温室气体自愿减排交易及相关活动进行监督管理和指导;④ 组织建立统一的全国温室气体自愿减排注册登记机构,以及注册登记系统;⑤ 组织建立统一的全国温室气体自愿减排交易机构,以及交易系统;⑥ 组织制定并发布温室气体自愿减排项目方法学等技术规范。

(2)省市级生态环境主管部门,对本行政区域内的温室气体自愿减排交易及相关活动进行监督管理。

(3)市场监管部门,在职责分工范围内,对从事温室气体自愿减排项目审定与减排量核查的机构及其审定与核查活动进行监督管理。

(4)注册登记机构,负责注册登记系统的运行和管理,受理温室气体自愿减排项目和减排量的登记、注销申请。

根据生态环境部2023年10月25日发布的《关于全国温室气体自愿减排交易市场有关工作事项安排的通告》,当前,全国温室气体自愿减排注册登记机构成立前,由国家应对气候变化战略研究和国际合作中心承担温室气体自愿减排项目和减排量的登记、注销等工作,负责全国温室气体自愿减排注册登记系统的运行和管理。

(5)交易机构,负责交易系统的运行和管理,提供核证自愿减排量(即CCER,Certified Emission Reduction)的集中统一交易与结算服务。

根据生态环境部2023年10月25日发布的《关于全国温室气体自愿减排交易市场有关工作事项安排的通告》,当前,全国温室气体自愿减排交易机构成立前,由北京绿色交易所有限公司提供核证自愿减排量的集中统一交易与结算服务,负责全国温室气体自愿减排交易系统的运行和管理。

(6)审定与核查机构,是从事温室气体自愿减排项目审定或者温室气体自愿减排项目减排量核查活动的合格评定机构。温室气体自愿减排项目审定与减排量核查是温室气体自愿减排交易健康有序进行的关键,因而专章阐述审定与核查机构的管理(第五章)。审定与核查机构由市场监管总局和生态环境部共同审批,纳入认证机构管理。

审定与核查机构应具备的条件:

① 具备开展审定与核查活动相配套的固定办公场所和必要的设施;

② 具备十名以上相应领域具有审定与核查能力的专职人员,其中至少有五名人员具有二年及以上温室气体排放审定与核查工作经历;

③ 建立完善的审定与核查活动管理制度;

④ 具备开展审定与核查活动所需的稳定的财务支持,建立与业务风险相适应的风险基金或者保险,有应对风险的能力;

⑤ 符合审定与核查机构相关标准要求;

⑥ 近五年无严重失信记录。

(2)涉及的市场参与主体

① 我国境内的法人、其他组织,可以申请温室气体自愿减排项目和减排量的登记。

② 符合规定的法人、其他组织和自然人个人,可以参与温室气体自愿减排交易。

(四)交易规则

《办法》规定了温室气体自愿减排交易项目要求、交易产品及其所应具备的条件以及交易方法等。这些规则旨在确保交易的顺利进行,同时也保障各方的合法权益。

1.项目要求

(1)申请登记应具备的条件:

① 同时具备真实性、唯一性和额外性;② 属于生态环境部发布的项目方法学支持领域;③ 于2012年11月8日之后开工建设;④ 符合生态环境部规定的其他条件。属于法律法规、国家政策规定有温室气体减排义务的项目,或者纳入全国和地方碳排放权交易市场配额管理的项目,不得申请温室气体自愿减排项目登记。

(2)其他要求:

① 应当按照项目方法学等相关技术规范要求编制项目设计文件,并委托审定与核查机构对项目进行审定,项目设计文件所涉数据和信息的原始记录、管理台账应当在该项目最后一期减排量登记后至少保存十年。

根据上述申请登记条件第 ② 条规定,原方法学不再适用,项目业主需按生态环境部发布的项目方法学申请登记温室气体自愿减排项目。

② 项目业主申请温室气体自愿减排项目登记前,应当通过注册登记系统公示项目设计文件,并同步公示其所委托的审定与核查机构的名称,项目设计文件公示期为二十个工作日。

③ 审定与核查机构出具项目审定报告后,项目业主可以向注册登记机构申请温室气体自愿减排项目登记。注册登记机构在收到申请材料之日起十五个工作日内对审核通过的温室气体自愿减排项目进行登记,并向社会公开项目登记情况以及项目业主提交的全部材料。

④ 已登记的温室气体自愿减排项目出现项目业主主体灭失、项目不复存续等情形的,进行注销。项目业主可以自愿向注册登记机构申请对已登记的温室气体自愿减排项目进行注销。注销情况应当通过注册登记系统向社会公开;注销后的项目不得再次申请登记。

(3)过渡期措施:

2017年3月14日前获得国家应对气候变化主管部门备案的温室气体自愿减排项目应当按照本办法规定,重新申请项目登记;已获得备案的减排量可以按照国家有关规定继续使用。同时,根据生态环境部2023年10月25日发布的《关于全国温室气体自愿减排交易市场有关工作事项安排的通告》,2017年3月14日前已获得国家应对气候变化主管部门备案的核证自愿减排量,可于2024年12月31日前用于全国碳排放权交易市场抵销碳排放配额清缴,2025年1月1日起不再用于全国碳排放权交易市场抵销碳排放配额清缴。

(4)额外性免予论证的情况

额外性免予论证是一种简化的项目审定与核查程序,本《办法》采用了一种设立自动具有额外性的正面技术清单的方式,兼顾了严格的项目额外性要求和较低的交易成本,是本次温室气体自愿减排机制规则制定的一个突破。

① 本次与《办法》同时发布的并网海上风力发电项目、并网光热发电项目、红树林营造项目等方法学,针对这些特定的项目类型,设立了额外性免予论证,以及公益性造林项目的免予论证条件。

② 方法学适用范围“小而精”,项目合格性判断标准明确,市场各参与主体基本无须进行额外性论证等复杂技术流程即可判断是否符合开发为自愿减排项目的条件,对于具备公认的额外性的行业领域,采用免予论证方式,保障项目额外性论证要求和结果公平一致。

2.交易产品

全国温室气体自愿减排交易市场的交易产品为核证自愿减排量(即CCER),单位以“吨二氧化碳当量(tCO2e)”计。

(1)核证自愿减排量(即CCER)为经注册登记机构登记的项目减排量。

(2)申请登记的项目减排量应当具备下列条件:

① 符合保守性原则;

② 符合生态环境部发布的项目方法学;

③ 产生于2020年9月22日之后;

④ 在可申请项目减排量登记的时间期限内;

⑤ 符合生态环境部规定的其他条件。

(3)项目业主可以分期申请项目减排量登记。每期申请登记的项目减排量的产生时间应当在其申请登记之日前五年以内。

(4)减排量核算报告所涉数据和信息的原始记录、管理台账应当在该温室气体自愿减排项目最后一期减排量登记后至少保存十年。

(5)项目业主申请项目减排量登记前,应当通过注册登记系统公示减排量核算报告,并同步公示其所委托的审定与核查机构的名称。减排量核算报告公示期为二十个工作日。

(6)注册登记机构在收到项目业主申请材料之日起十五个工作日内对审核通过的项目减排量进行登记,并向社会公开减排量登记情况以及项目业主提交的全部材料。

3.交易方法

(1)从事核证自愿减排量(CCER)交易的交易主体,应当在注册登记系统和交易系统开设账户。

(2)核证自愿减排量(CCER)的交易应当通过交易系统进行。可以采取挂牌协议、大宗协议、单向竞价及其他符合规定的交易方式。

(3)核证自愿减排量(CCER)按照国家有关规定用于抵销全国碳排放权交易市场和地方碳排放权交易市场碳排放配额清缴、大型活动碳中和、抵销企业温室气体排放等用途的,应当在注册登记系统中予以注销。

(4)鼓励参与主体为了公益目的,自愿注销其所持有的核证自愿减排量。

(5)核证自愿减排量(CCER)跨境交易和使用的具体规定,由生态环境部会同有关部门另行制定。

(五)监管措施

《办法》强调了对温室气体自愿减排交易的监管措施,包括对参与主体的监管、对交易过程的监管以及对违规行为的处罚等。这些措施旨在确保交易的合规性和公正性,防止市场操纵和欺诈行为的发生。

1.分别规定了生态环境部、省级生态环境主管部门、市级生态环境主管部门,以及市场监管部门的监管职责。

2.规定了对对项目业主进行监督检查的具体措施。

3.规定了生态环境主管部门、市场监管部门、注册登记机构、交易机构、审定与核查机构,以及交易主体的监管要求。

4.明确将相关行政处罚信息纳入国家企业信用信息公示系统。鼓励公众、新闻媒体等对温室气体自愿减排交易及相关活动进行监督。

5.明确了违规处罚措施。

三、影响与展望

总的来说,《温室气体自愿减排交易管理办法(试行)》标志着我国自愿减排碳交易市场在更加规范基础上的重新启动,对于我国“碳达峰、碳中和”战略,具有里程碑意义。《办法》的实施将使我国各类碳中和服务、碳资产管理等业务进入实质性的发展阶段,对我国的温室气体减排市场化交易产生积极影响。

可以预见,《办法》的实施,将推动企业采取更加环保的生产方式,降低碳排放强度;将促进我国绿色经济的发展,推动产业低碳转型;并将提高我国在国际应对气候变化合作中的地位和影响力。

展望未来,《办法》的实施将为我国的低碳发展提供有力保障。随着政策的不断完善和市场机制的逐步健全,我国将在应对气候变化、推动绿色低碳发展方面取得更大的成就。同时,我们也期待在未来的实践中不断完善《办法》,以适应不断变化的市场环境和政策需求。

(2023年12月25日)